2022年9月29日，江蘇省十三屆人大常委會第三十二次會議批準南京、鎮江兩市人大常委會提請的《關于加強長江江豚保護的決定》（以下簡稱《決定》）。同時，安徽省十三屆人大常委會第三十六次會議同步批準馬鞍山市人大常委會提請的這一《決定》。至此，由江蘇省南京市人大常委會牽頭推動、蘇皖兩省三市單一物種流域性區域協同立法的《決定》于2022年10月24日正式實施。

    “《決定》的出臺，既是落實習近平總書記關于長江經濟帶‘共抓大保護、不搞大開發’重要戰略思想的具體舉措，也是維護長江生物多樣性，促進人與自然和諧共生的創新實踐，為今后更大范圍、更深層次的跨行政區域協同立法蹚出了路子、積累了經驗。”南京市人大常委會主任龍翔說。

協作立法——合力保護“微笑天使”

    圓乎乎的腦袋，胖嘟嘟的身子，渾身上下鉛灰色或灰白色，長江江豚因其萌態可掬的可愛外形，被人們稱為長江“微笑天使”。它是長江特有的古老物種，被稱作長江生態的“活化石”和“水中大熊貓”。

　　上世紀90年代，長江江豚種群數量尚有約2550頭，2017年下降到1012頭。2021年，《國家重點保護野生動物名錄》把它提升為國家一級保護動物。

    “隨著長江大保護戰略的實施，以及長江生態環境保護修復的推進，長江江豚數量大幅下降的趨勢暫時得到了遏制，但極度瀕危狀況尚未改變。”江蘇省人大代表、省生態學會副理事長、南京曉莊學院應用生態研究所所長李朝暉說。

    “微笑天使”急需立法保護。南京市人大常委會迅速組織相關部門啟動江豚保護立法調研。調研組發現，南京、鎮江、馬鞍山三市所轄江段僅占長江干流總長度的4%，卻匯集了約100頭長江江豚，占長江干流江豚數量的22%，占整個長江流域江豚總量的10%。

    “鑒于長江大保護的流域性、長江江豚的流動性等現實情況，必須通過協同立法，構建多層次多維度跨行政區域的保護體系，才能實現對長江江豚的系統性、整體性、科學性保護。”南京市人大法制委主任委員姚正陸說。

    2021年3月1日，《中華人民共和國長江保護法》施行，為跨區域協同立法保護長江江豚提供了契機。2022年1月，在南京市人大常委會牽頭推動下，蘇皖兩省三市積極響應，迅速將“協同制定保護長江江豚的立法性決定”提上日程。

跨域調研——  嚴防立法“水土不服”

　　長江江豚喜歡在開闊平緩的流域成對或者成群活動，活動半徑在二三十公里左右。“長江江豚正在成為江蘇、安徽多個地方的‘常駐民’。”李朝暉說，在南京的新濟洲、新生洲、子母洲等長江洲島和濕地，以及馬鞍山江段和鎮江長江豚類自然保護區等地，都能見到它們的身影。

    “既然長江江豚的生活是不分‘地界’，經常在南京、鎮江和馬鞍山的江段‘串門’，那么關于江豚保護的立法就不能各管一段，應該協同行動、同向發力。”姚正陸說。

　　為推動三市協同立法“步調一致”，作為牽頭單位的南京市人大法制委起草了協同立法工作方案，明確三個城市都以“小切口”“小快靈”的方式立法，以實現立法題目一致、體例結構相同、核心內容統一、立法程序同步。三市人大常委會緊緊圍繞保護工作現狀和立法主要規范事項，先后組織座談會、專家論證會、實地調研等20余次，收集整理意見建議100余條，很多都寫進了《決定》。

　　影響長江江豚活動的禁止性行為有哪些？對長江江豚生存環境進行哪些具體的保護？為解決這些問題，2022年6月7日，南京市人大法制委邀請了南京大學、南京師范大學、南京曉莊學院等高等院校的水生生物和法律領域的專家學者，就《決定（草案討論稿）》逐條進行“會審”。2022年6月21日，南京市人大法制委邀請長江江豚保護社會公益組織負責人、志愿者，就長江江豚立法保護廣泛征求意見。座談中，多次參加過長江江豚救助行動的南京江豚水生生物保護協會秘書長姜盟提出了“在保護區之外的其他水域建立保護小區”等多條建議，為《決定》的豐富完善提供了有益借鑒。

    “開展協同立法，必須確保作出的立法決定符合每個參與協同區域的現實情況，絕不能出現‘水土不服’。”姚正陸說，為此，他們于2022年8月24日牽頭組織來自蘇皖兩省三市的全國、省、市三級人大代表圍繞如何加強長江江豚保護問題開展“沉浸式”跨省域深度調研。

　　從安徽的馬鞍山蘆葦江灣到江蘇的南京長江新濟洲國家濕地公園，從南京長江江豚省級自然保護區再到鎮江長江豚類省級自然保護區……迎著徐徐江風，人大代表們一邊實地察看長江江豚保護情況，一邊深入探討立法條文的可行性。來自鎮江的江蘇省人大代表、江蘇匯典律師事務所主任封孝權深度參與了鎮江市人大常委會《關于加強長江江豚保護的決定》的立法全過程。他在調研中提出，希望《決定》出臺后，三地在協同執法、救護援助、應急處理等方面統一步調，助力長江江豚的生存繁育和發展。這一提議當場得到三市人大常委會相關負責人的積極回應。

同步實施——確保江豚跨省“串門”更通暢

　　《決定》考慮長江江豚作為水生野生動物的流動性和復雜性，將保護范圍從自然保護區的“點”拓展延伸到長江流域的“面”，著力突出全流域保護；規定保護區以外長江江豚經常活動水域，政府可以在征求海事、航道等部門意見后劃定臨時保護區域，明確保護措施。

　　為了“禮讓”長江江豚，早在2019年，南京在修建錦文路過江通道時，曾把原來設計方案中的三塔懸索橋改為了雙塔懸索橋，并且取消在長江江豚保護區水域內修建橋塔和橋墩的決定。這一理念也延續到了《決定》中。《決定》第十條提出，對長江江豚及其生境可能造成不利影響的建設項目，建設單位應當按照要求進行專題論證，落實避讓、減緩、補償、重建等保護措施。

　　對于這一條款，安徽省人大代表、馬鞍山市農業農村局水產技術服務中心副主任石小平很是贊賞：“《決定》堅持‘誰受益、誰補償’原則，讓長江江豚保護從被動變成主動。”

　　全國人大代表，南京地鐵集團有限公司黨委書記、董事長佘才高對此也深有同感：“有了這一要求后，今后在哪兒建橋梁、通隧道，都要考慮是否有利于長江江豚的保護，從制度保障上為‘微笑天使’留下安全的生存空間。”

　　《決定》規定將每年10月24日定為南京長江江豚保護宣傳日，加強長江江豚保護科普宣傳教育。同時，還在建立全市統籌管理體制、成立專家委員會、鼓勵社會主體參與保護等方面作出具體規定。

“長江江豚是三個城市共同的名片，保護和搶救極度瀕危的長江江豚是三市的共同責任。”安徽省馬鞍山市人大常委會副主任、法制委主任委員謝紅心表示，《決定》明確通過協同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地區跨部門協同保護制度，加強對長江江豚全生命周期的保護。

　　對于蘇皖兩省三市攜手立法保護長江“微笑天使”，江蘇省法治建設研究基地首席專家、金陵科技學院立法研究院院長劉小冰表示，三座城市的長江江豚保護工作從原先的“單槍匹馬”跨越到如今的協同立法，共同確定、同步實施的《決定》突破了區域立法的效力范圍，實現了法律效力范圍的擴大，讓江豚跨省“串門”更有保障。